一、引言

    党的十八届三中、四中全会、《国务院关于加强审计工作的意见》相继对国家审计在国家治理中的作用提出更高的要求，明确国家审计要做“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”。随后，中办、国办发布的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》对审计全覆盖做出具体的部署，提出“实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖”，要求审计机关创新审计技术方法，探索大数据审计模式，“构建国家审计数据系统和数字化审计平台，积极运用大数据技术。” 刘家义审计长强调，审计监督全覆盖要突出抓好六个方面的工作，其中包括“进一步加大对民生资金和生态环保项目的审计力度，维护人民群众利益”。党中央、国务院高度重视我国大数据发展，2015年8月31日，国务院发布《促进大数据发展行动纲要》，这是指导我国大数据发展的国家顶层设计和总体部署。大数据对国家审计实现全覆盖带来的机遇与挑战，大数据审计模式是实现审计全覆盖的科学途径，但审计全覆盖需要落实到具体领域、行业来实现。教育是各级政府核心的民生工作，涉及千家万户，事关国家、民族的昌盛繁荣。大数据时代也对教育带来深远的影响和变革，教育大数据理论研究与实际应用迅速发展，中国教育大数据研究院、江苏省高校教育大数据重点实验室等相继成立（杨现民等，2016）。教育在社会的地位决定了，教育审计全覆盖在审计全覆盖中的重要性、紧迫性。教育大数据的发展，为基于大数据审计模式实现教育审计全覆盖提供了必要的物质条件。本文立足审计全覆盖目标，探讨如何以教育大数据为基础，整合相关领域数据构建教育审计大数据，通过不同的审计分析模型，实现教育审计全覆盖。

    二、文献回顾

    （一）大数据（Big Data）行动

    维基百科对大数据（Big Data）描述是，由巨型数据集组成的，它们的容量超出了人类有限时间内的处理能力。百度百科用4个“V”概括了大数据（Big Data）的特征：数据量大（Volume）、类型繁多（Variety）、价值密度低（Value）、速度快、时效高（Velocity）。对于大数据理念的传播，牛津大学互联网研究所维克托·迈尔·舍恩伯格教授所著的《大数据时代》一书影响巨大。《大数据时代》通过浅显易懂的论述以及生动形象的案例，向人们宣告当前世界进入了大数据时代。大数据的发展将对经济社会发展乃至人们的思维观念带来革命性的影响，同时也能够为国家发展提供战略性的机遇。随着我国经济发展进入新常态，大数据将在稳增长、促改革、调结构、惠民生中承担越来越重要的角色，在经济社会发展中的基础性、战略性、先导性地位也将越来越突出[1]。鉴于此，《促进大数据发展行动纲要》作为指导我国大数据发展的纲领性文件，提出了五个目标、十项工程。从信息产业部的官方解读可以看出，第一个目标“打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”、第三个目标“构建以人为本、惠及全民的民生服务新体系”，不仅与教育行业密切相关，也与审计在国家治理中的作用密切相关；十大工程中的“政府数据资源共享开放工程”明确提出建立包括金审工程数据在内的政府数据统一共享交换平台，推动政府治理能力现代化，“公共服务大数据工程”明确提出构建“教育文化大数据，完善教育管理公共服务平台”[2]。

    （二）教育大数据

    2015年，《现代教育技术》杂志社与江苏师范大学在《现代教育技术》期刊上共同举办了“教育大数据研究与实践专栏”（简称专栏）。专栏收录的12篇文献，基于国家大数据发展战略，结合教育行业特点和现实存在的问题，从理论与实践两个视角研讨教育大数据（杨现民等，2016）。2015年12月，北京师范大学教育学部以基础教育领域为切入点，发布了《中国基础教育大数据发展白皮书》，对教育大数据建设起到了实质性的引领作用[3]。顾小清等（2016）以教育大数据为基础，发挥大数据的优势，通过计算机模拟系统得出义务教育年限是否延长的决策。高书国（2015）对教育大数据的采集和分析进行梳理，认为当前我国各层次教育统计数据不可谓不多，但关键地区和领域统计数据缺乏，教育数据分析能力十分薄弱，因此，与教育大数据时代的要求还存在不小差距。综合上述研究，特别专栏收录文献的研究，可以发现：第一，教育大数据是大数据的一个子集，是在教育活动过程中所产生的，具有巨大潜在价值、服务教育发展的数据集合。第二，教育大数据在缓解择校和教育部均衡等突出矛盾、促进教育公平、提升教育质量等方面，将发挥重要的作用。

    （三）审计全覆盖    

    审计全覆盖是国家审计机关面临的首要任务，不仅各级审计机关在积极探索和实践，也成为学者审计理论研究的热点。戚振东、尹平（2015）指出，审计全覆盖是国家审计服务促进国家良治的系统理论框架，对于丰富和发展国家治理和国家审计基础理论具有重要意义。付忠伟、黄翠竹（2015）基于审计实践提出，应通过对重点审计对象的“点、线、面”审计，来逐步推进审计全覆盖。对于当前国家审计全覆盖的现状，中国审计学会副秘书长刘力云教授指出，我国有9万多名国家审计人员，其中7万多名分布在2000多个市县，专业人员少、能力不足，难以形成有效的审计监督力量（审计研究编辑部，2016）。特别是国有企业大量的海外资产和投资，存在审计监督空白，徐薇（2015）提出实施国家审计“走出去”战略，填补境外国有资产审计的空白。教育行业是审计监督重点领域，教育审计是各级政府机关经常性、滚动安排的审计项目，如南京市审计局大力推进教育审计全覆盖[4]、浙江省嵊州市通过“三年一轮审”实现教育审计全覆盖[5]、浙江省苍南县通过全面覆盖提高教育审计工作实效[6]。对于教育审计全覆盖，孙东提出应该围绕教育中长期发展规划，以经济责任和专项资金审计为重点，有计划地逐步推进[7]。

    （四）审计大数据

    《促进大数据发展行动纲要》提出的“打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”目标，与审计服务国家治理的使命密切相关，十大工程中“政府治理大数据工程”明确要求“形成政府数据统一共享交换平台”，实现包括金审在内的11个信息系统通过统一平台进行数据共享和交换。十余年来，国家对审计信息化建设给予高度重视和大力扶持，2002年8月，金审工程被列为国家电子政务重点启动的12个重要业务系统之一。金审工程的实施极大推动了政府审计信息化水平，部分审计机关已经建立了财政、地税、社保等领域的审计数据平台，并开展了联网审计，这些都为大数据审计模式奠定了坚实的基础。但总体上，大数据审计对于审计机关和审计人来说，还是一个崭新的事务，对审计思维、审计方式等具有重大的影响。秦荣生（2014）指出，大数据的产生和发展，对审计方式、审计抽样技术、审计证据搜集等方面产生了重大的影响。梁溪沙（2016）认为，大数据通过转变审计人的思维，给审计提供大量丰富、相关的数据，给审计发展带来机遇。审计人已经在实务中探索大数据审计，邱玉慧、吕天阳、杨蕴毅（2014）通过对X 省的2010—2011 年间14 个统筹地区239 万参保人员的海量大数据分析，对X省的企业基本养老保险待遇调整绩效进行了评价；马志娟（2015）立足于大数据时代背景，以政府环境责任审计为切入点，提出了大数据背景下政府环境责任审计的实施路径。

    教育大数据、审计全覆盖、审计大数据的相关理论研究，以及社保、环境领域的实践案例，为本文提供丰富的借鉴。教育行业作为各级审计机关关注的重点民生工程，理应是审计全覆盖的重点领域。但基于大数据背景，对实现教育审计全覆盖的研究还处于空白，本文抛砖引玉。本文后续讨论分为三个部分，一是如何基于教育大数据，整合跨领域的相关数据，构建满足审计需求的教育审计大数据；二是如何在教育审计大数据基础上，围绕审计全覆盖的目标，建立不同的审计分析模型，并简单分享一个笔者主审的学前教育大数据审计案例；最后，结合理论与审计实务，提出在大数据背景下推动审计全覆盖的建议。

    三、教育审计大数据的构建

    构建教育审计的大数据，应以教育大数据为核心，整合相关领域的有关数据。其中，作为核心的教育大数据，能满足审计分析的基本需求，而整合教育相关领域的数据，如财政、公安、统计、人口等领域，能发挥大数据关联分析的优势，不仅满足查错纠弊的需求，更能全面、宏观分析教育事业发展现状、存在的问题。杨现民等（2016）按照数据的采集方式和使用范围，将教育大数据分为基础层、状态层、资源层和行为层等四层。基础层数据是国家教育基础性信息，如教育统计信息、学生学籍信息等，是《中国教育统计年鉴》、《中国教育经费统计年鉴》的重要来源；状态层数据是教育业务的运行状态信息，如校园空气质量、教学进程等；资源层数据是教学过程中产生的教学资源，如PPT课件、教学视频等；行为层数据是教师、学生等主体的行为信息，如记录学生学习行为的数据、记录教师教学行为的数据。对于教育审计而言，上述数据中基础层数据是教育审计的主要数据源，从数据结构上看，它们是结构化数据。此外，教育审计大数据还需要收集教育规划、财务等方面的制度文件，如教育中长期发展规划、教育法、财经法规、内部控制等，从数据结构看，它们是非结构化数据。

    教育事业事关民族兴旺，教育发展与社会、经济的诸多领域息息相关，如教育的投入取决于当地经济发展水平，教育规模取决于当地人口规模等等。因此，构建教育审计大数据，必须在教育大数据基础上，整合相关领域的有关数据。本文以“国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)”为依据，来判断哪些部门与教育发展相关。从各地方政府对教育中长期发展规划的任务分解看，与教育事业发展的主要职能部门包括：发改部门、财政部门、规划部门、人社部门、统计部门、人口计生部门、物价部门、公安部门等。整合上述部门的与教育发展相关的数据，如财政部门对教育投入数据、规划部门教育机构规划数据、物价部门教育收费审批（备案）数据、人社部门教师编制数据、人口计生部门适龄学生数据、统计部门经济发展数据等等，对审计机关全面、客观、准确评价教育事业发展现状，分析教育领域存在矛盾的原因，提出破解难题的审计建议，具有重要的作用。本文构建的审计大数据模型如图一所示，在教育大数据为核心层基础上，加入教育审计法规数据，并整合相关领域与教育有关的数据。

 

图一  教育审计大数据模型

 

    四、教育审计分析模型与案例

    审计机关作为综合执法部门，在跨领域收集数据上具有独特的优势，《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》强调“有关部门、单位应根据审计工作需要，依法向审计机关提供本单位本系统履职相关的电子数据信息和必要的技术文档”，为构建跨领域的大数据审计平台提供了制度保障。大数据运用海量数据进行相关分析的特征，与审计人日常工作中通过跨领域、跨行业进行相关资料比对，寻找审计疑点、确定审计重点的特征高度契合。教育审计大数据为实现审计全覆盖提供数据基础，但需要对跨领域大数据进行关联分析，这其中设计出高效的审计分析模型是关键。

    （一）设计教育审计分析模型的总体思路

    审计分析模型是基于审计取得的相关数据，围绕审计事项和审目标，由审计人员依据法规或者经验建立的分析工具，具有推广性、移植性，大幅提高了审计效率。建立教育审计大数据后，要实现全覆盖目标，创建高质量的教育审计分析模型至关重要。本文认为，实现教育审计全覆盖需要设计以下审计分析模型：一是以中长期教育改革和发展规划为主线 ，设计政策落实情况审计分析模型。2010年，从国家到省、市、县地方政府相继出台了《教育中长期改革和发展规划纲要2010-2020》，这是今后十年引领各地教育发展的纲领性文件。规划中大部分任务都明确了2015年需要达到的阶段性目标，当前已经具备了审计的基础。因此，可以设计政策落实情况审计分析模型，重点审计这些任务的完成情况、动态变化情况。二是围绕经济责任审计项目，设计领导干部在教育领域履职情况审计分析模型。与教育审计相关的领导干部经济责任审计，审计对象包括对地方党委主要领导干部的审计、对地方各级政府主要领导干部的审计和对地方教育主管部门领导的审计。在对上述领导干部的经济责任审计中，可以设计审计分析模型，重点审计领导干部在教育领域的履职情况，包括教育投入、教育事业规模变化、教育产出等。三是围绕教育领域存在热点问题，设计教育专项审计分析模型。当前我国教育发展面临公平、质量、减负、择校等一系列重大现实难题，直接影响每一个群众切身利益（杨现民等，2016）。教育审计应该高度重视上述问题，有针对性地开展专项审计调查。因此，需要设计学前教育审计分析模型、择校情况审计分析模型、教育资源均衡配置情况审计分析模型、教育附加专项经费审计分析模型等，服务于不同类型的专项审计调查。以教育审计大数据为基础，通过不同的审计分析模式可以发现审计重点和疑点，对教育发展情况进行宏观评价，探索教育审计的大数据模式（如图二所示）。篇幅关系，本文仅简单分析一下学前教育审计分析模型，更多的审计分析模型期待与审计同仁共同完善。

 

图二 教育审计大数据模式示意图

 

    （二）大数据模式的学前教育审计案例

    为推动学前教育健康发展，南京市审计局曾实施“南京市幼儿园建设与运转情况专项审计调查”。在审计调查中，审计组运用大数据思维，跨领域采集与学前教育相关数据，并对家长、教师开展广泛的问卷调查，召开专家座谈会。将跨领域采集的学前教育相关的结构化数据，与通过问卷调查、专家座谈获得的非结构化数据，共同组成了学前教育审计大数据。围绕审计目标，针对每个审计事项，建立不同的审计分析模型。以学前教育大数据为基础，通过审计分析模型，审计组对南京市学前教育基本情况作出总体评价，确定了审计重点，发现了可能存在问题的疑点。

    1.学前教育大数据组成

    从数据结构看，学前教育审计大数据包括结构化数据和非结构化数据。结构化数据是来自市教育局，以及相关领域与学前教育有关的数据，如财政局的学前教育投入数据、物价局的幼儿园收费审批（备案）数据、市规划局的幼儿园控制性规划数据、市住建委的幼儿园建设数据、市编办的幼儿园教师编制数据、市人口计生部门学前适龄儿童数据、市公安局无证幼儿园（俗称黑园）数据等。非结构化数据来自家长和教师的问卷调查，以及专家座谈会的会议记录。在审计调查中，审计组在37家幼儿园92个班级，向2800名家长进行问卷调查（回收有效问卷2675份）；对 818名幼儿园教师进行了问卷调查（孙东，2013），在审计现场实施中期、审计报告撰写阶段召开两次专家座谈会。

    2.主要审计分析模型

    围绕审计目标，针对不同审计事项，审计组主要建立了以下审计分析模型：

    第一，学前教育发展总体评价分析模型。将市教育局幼儿园基本信息、市财政幼儿园财政投入基本数据、市物价局收费（备案）数据、市人口计生部门学前适龄儿童数据等进行关联分析，并按城乡、区际、幼儿园性质（公办园、民办园）分组，分析了城乡之间、区域之间、不同性质幼儿园之间收费、生均收支情况、师资力量等，对南京市学前教育均等化现状进行总体评价。

    第二，幼儿园规划制定与落实情况分析模型。将市教育局幼儿园基本信息、市规划局幼儿园规划数据、市人口计生部门学前适龄儿童数据、市住建委幼儿园建设数据等进行关联分析，审计不同区域幼儿园规划数与适龄儿童数据是否匹配，判断幼儿园规划是否能满足区域需求，审计不同区域幼儿园规划是否按照进度落实，将规划与需求严重不匹配、规划落实严重滞后的区域作为延伸审计的重点。

    第三，幼儿园教师编制落实情况分析模型。将市教育局幼儿园学生和教师数据，与市编办编制数据、幼儿园编制配备标准等进行关联分析，判断不同区域幼儿园教师编制是否落实到位，将幼儿园教师严重缺编的区域作为延伸审计重点。

    第四，不同性质幼儿园家长、教师满意度分析模型。将家长问卷、教师问卷，与市教育局幼儿园性质数据、市财政幼儿园投入数据等进行关联分析，并按区域、幼儿园性质进行分组，分析不同性质、不同区域、不同财政投入情况下，家长、教师对幼儿园的满意度。

    以大数据思维模式实施审计，审计项目取得突出成效，2011年8月19日，《中国审计报》头版头条对审计项目进行报道[8]，根据审计实务撰写的计算机审计方法获得审计署优秀计算机审计方法。

    五、结论与启示

    党的十八届三中、四中全会后，政府审计在国家治理中的地位越来越重要，党、国家和人民对审计机关提出了审计全覆盖的要求，也赋予审计机关跨领域数据采集等诸多权利。大数据时代使得审计全覆盖有了数据保障，大数据审计模式是实现审计全覆盖的科学的、重要的途径。总结理论学习与审计实务，本文认为在大数据时代实现审计全覆盖，审计机关需要做好：    

    （一）制定科学的基于大数据的审计全覆盖规划。各级审计机关要结合实际工作特点，做好区域、行业的大数据审计规划。结合本区域、本行业中心工作，以及以往审计覆盖情况，针对大数据时代的特点，构建不同区域、不同行业的大数据审计平台，通过有重点、有深度、有步骤的计划安排，逐步实现有成效的审计全覆盖。以金审工程为基础，以国务院《促进大数据发展行动纲要》提出的“政府数据统一共享交换平台”工程为契机，建立审计全覆盖所需要的大数据审计分析平台，加快跨区域、跨领域的大数据采集与分析。不论是教育行业审计，还是财政、社保等审计，都应该统一规划，通过统一的大数据审计平台来实现，避免行业、区域重复的审计大数据建设。

    （二）加快大数据审计的技术开发与人才储备。由审计署机关牵头，带动计算机审计发展态势较好的区域先行先试，以大数据为基础，针对全覆盖审计需要，开发大数据审计软件，研究基于大数据的审计全覆盖分析模型，推广大数据审计全覆盖案例。大数据审计需要复合型人才，不仅要掌握财务知识，以及计算机、信息化知识，还需要针对不同的行业，熟悉基本业务和管理。各级审计机关应加强大数据审计人才的引进与培养，有针对性开展大数据审计培训，特别是开展基于大数据的审计全覆盖案例培训。

    本文以教育行业为例探讨，围绕审计目标、以教育大数据为基础，整合教育相关领域的有关数据共同构建教育审计大数据，并通过不同的审计分析模型实现教育审计全覆盖。抛砖引玉，目的是与学者、审计同仁共同将大数据审计模式落实到具体的领域、行业，不断推进审计全覆盖目标。审计全覆盖目标任重道远，秉承一贯“知难而进、勇于进取”的精神，创新大数据审计模式，审计人一定会交出让党、国家和人民满意的答卷。

 

    主要参考文献：

    付忠伟、黄翠竹. 审计“全覆盖” 的工作机制探析[J].审计研究，

    2015(3):15-19.顾小清、薛耀锋、孙妍妍. 大数据时代的教育决策研究：数据的力量与模拟的优势[J].中国电化教育，2016（1）：56-62.

    高书国. 大数据时代的数据困惑——教育研究的数据困境[J].教育科学研究，2015（1）：24-30.

    国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知（国发〔2015〕50 号）

    梁溪沙.大数据背景下审计全覆盖的思考[J].中国审计2016（4）：22-23.

    马志娟、梁思源.大数据背景下政府环境责任审计监督全覆盖的路径研究[J].审计研究，2015（5）：28-34.

    邱玉慧、吕天阳、杨蕴毅. 基于大数据的企业基本养老保险待遇调整绩效审计分析——以X 省为例[J].

            审计研究，2014（3）：106-112.

    秦荣生. 大数据、云计算技术对审计的影响研究[J].审计研究，2014（6）：23-28.

    戚振东、尹平. 国家治理视角下的审计全覆盖: 一个理论框架[J].学海，2015（6）：107-112.

    审计研究编辑部.《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》学习笔谈摘要[J].审计研究，2016（1）：3-10

    孙东.学前教育机会公平的实证研究——基于南京市学前教育审计调查[J].上海教育科研，2013（2）：10-13.

    徐薇. 国家审计监督全覆盖的实现路径研究[J].审计研究，2015（4）：6-10.

    杨现民、唐斯斯、李冀红.教育大数据的技术体系框架与发展趋势[J].现代教育技术,2016（1）：5-12.

    杨现民、唐斯斯、李冀红. 发展教育大数据：内涵、价值和挑战[J].现代远程教育研究，2016（1）：50-61.

 

 

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    [1] 引自《国务院关于印发促进大数据发展 行动纲要的通知》（国发〔2015〕50 号）P2

    [2] 引自“《促进大数据发展行动纲要》解读”，中华人民共和国工业与信息化部官网，2015/9/10

    [3] 引自“《中国基础教育大数据发展白皮书》研讨会在北京召开”，新浪网，2015/12/24

    [4] 引自，孙东，“南京市审计局大力推进教育审计全覆盖”江苏省审计厅官网，2016/02/24

    [5] 引自“教育审计“三年一轮审”实现全覆盖”，嵊州市政府门户网站，2015/02/03

    [6] 引自，“全面覆盖突出重点切实提高教育审计工作实效”，浙江审计官网，2015/6/26

    [7] 引自，孙东，“围绕中长期教育发展规划实现教育审计全覆盖初探” 审计署官网，2016/02/24

    [8] 引自 孙东，“南京市审计局审计调查表明：学前教育“入园难、入园贵”结构性矛盾突出”，中国审计报，2011/8/19，头版头条

南京市审计局 孙东